从1984年底新疆生产建设兵团在团场尝试建立第一个司法办公室到2003年底，已建立基层司法所205个。经过20年的建设和发展，兵团基层司法所的机构不断健全，队伍不断壮大，职能不断拓展，地位和作用也不断地提高和强化。

长期以来，司法所在维护基层社会稳定、促进城乡经济发展、加强基层民主法制建设方面作出了积极的贡献，发挥了重要而独特的作用。但由于受主客观诸多因素的制约，这支队伍的潜能未能得到充分发挥，其组织机构、人员素质、业务工作和基础设施建设，与新形势新任务对基层司法行政工作的要求还有较大的距离，长期以来制约其发展和满足其基本工作需要的瓶颈问题还没有从根本上得到解决。

兵团基层司法所建设中存在的问题和主要原因

一是组织机构建设与所承担的任务和发挥的作用不相适应。从机构建制上看，兵团174个团场全部建立了司法所。按照司法部的要求，基层司法所是县级司法行政机关的派出机构；兵团也规定“司法所作为师（垦区）司法局的派出机构，实行师（垦区）司法局和团场双重领导、以司法局为主的管理体制。”但目前仍有不少团场把司法所当作机关的一个内设科室，其人员的调配、使用和管理都由团场自行决定；有不少司法所还与综治办、武装部合署办公，形成职能不清、权责不明；更有甚者，一些团场还动用司法所人员执行“护秋”等“执法”活动。人员调整过于频繁，“岗位有责、处事无权”不仅使司法所不能全面履行其各项职能，影响了工作的连续性，不利于职业认同意识的培养、巩固以及工作经验的积累，还使司法行政的公平、公正形象受到损害。

二是队伍的学历层次较低，整体素质难以适应形势和事业发展的需要。尽管全兵团基层法律工作者具有大专以上学历的已达87%，但绝大多数是通过自学、函授取得文凭，正规大学专本科毕业生不多；专业素质参差不齐，基层司法所普遍存在缺乏法律专业干部的问题。业务能力低，独立办案人员比例不高，据调查，目前仍有30%左右的在岗人员基本不适应基层司法行政和法律服务工作需要，有60%多的人员提出自身素质不适应工作需要，要求培训提高。另一方面，司法所承担着法律服务、法制教育、人民调解、安置帮教等八项职能，这些职能大多是面向社会的综合性、预防性、服务性、基础性工作，与经济发展、社会稳定紧密相关。较低的学历层次不利于基层司法行政工作的拓展，不利于提升基层司法行政机关的社会影响力。

三是经费短缺、待遇偏低、装备落后等问题严重制约了司法所职能作用的发挥。随着形势的发展，司法所由原来的八项任务增加为九项，承担着的任务越来越繁重。但是，目前司法所的基础设施建设，尤其是办公用房、交通工具及办公装备等方面存在的困难和问题十分突出。据调查，目前，兵团有1/3的司法所办公用房面积在50平方米左右，有1/3的司法所租用办公场所，只有1/3的司法所基本改善了办公条件；基层干警待遇偏低，一些团场不同程度地存在拖欠工资问题，不少基层司法行政干警的旅差费常年不能报销，致使司法业务骨干改行，新生力量不足，队伍老化问题突出；装备设施落后，基层法律工作者外出办案、处置突发性矛盾纠纷还主要依靠自行车、摩托车等交通工具，使得一些群体性纠纷不能迅速应对、及时处理。

四是业务规范化建设不能适应工作发展的需要。司法所工作的规范化水平参差不齐，有的地方还存在着职责不清等问题，如有的司法所以法律服务所的名义开展有偿服务，而有的法律服务所又以司法所的名义从事行政性工作等等。

存在以上问题的主要原因：一是一些基层领导对新形势下司法所的地位和作用缺乏足够的认识。二是现行司法所的管理体制和机制因素是司法所建设与发展的瓶颈。一方面是因为国家立法上的缺陷；另一方面是现有的政策、法规和部颁规章没有得到很好地贯彻执行。三是各级投入不足使司法所建设与发展捉襟见肘。四是自身努力不够是司法所建设与发展迟缓的内在因素。

加强司法所建设需要着重解决的几个问题

（一）大力加强基层司法所规范化建设，建立科学规范的管理体系和运行机制。根据司法部《关于创建规范化司法所工作的意见》，规范化司法所是指：组织机构规范化、队伍建设规范化、业务工作规范化、基础设施建设规范化。

第一，理顺管理体制，规范司法所组织机构。从基本满足和实现基层司法行政工作的要求来看，司法所应是县级司法局在乡镇、团场、街道的派出机构，负责指导管理和组织实施本辖区的司法行政各项业务工作；司法所一般按行政区划单独设置，每个乡镇、团场、街道设置一个司法所；司法所一般实行县级司法局和乡镇、团场或街道办事处双重管理，以司法局为主的管理体制。未经县级司法局同意，基层党政不得随意调整司法所人员或长期抽调搞其他工作，县级司法局任免调动司法所长，也要征求基层党委的意见。这种管理体制的建立，不仅有利于司法行政职能向基层和社区延伸，使司法所与公安派出所、人民法庭形成各司其职、相互配合、相互制约的基层政法工作体制，还有利于司法所队伍的稳定、结构的优化、素质的提高。

另外，对于司法所的机构编制，要由编委重新确定机构、职能和人员编制，明确司法所行政机构性质，人员纳入公务员管理体系。“两所”合一的，要尽快创造条件实现彻底分离，明确各自职责和权限，即使暂时不具备分离条件的，也要明确其行政主体和管理相对人的关系。在人员编制上可按一般团场不少于3人，中心团场、城市街道办事处3人以上的标准核定。编制解决途径：机构改革中各级司法行政机关精简的编制、律师公证机构脱钩改制后腾出的编制、建立中心团调整出来的编制要集中用于司法所。同时，要进一步积极争取中央和地方编制来充实司法所。总之，要力求做到“机构独立、编制单列、职责明确、管理规范”。

第二，强化教育管理，提高队伍综合素质。一要优化队伍结构。精简机关人员，选拔一批政治业务素质较高的年轻干部充实到司法所。严把进口，新录用人员必须按照中央和兵团要求，会同人事部门统一从社会招考，调入人员必须经严格考核后从公务员队伍中调任。二要加强教育培训。按照统一组织、分级培训的原则，制定司法所干部培训计划，强化学历教育、基本素质教育和岗位技能培训，凡新录用人员和新调入人员必须经过严格的初任岗位培训后方能上岗，争取3年内使45岁以下司法所干部全部达到大专以上学历，全面提高其业务素质和执法水平。三要推行轮岗交流制度。在师、垦区司法局机关人员与司法所人员之间，司法所长之间定期进行轮岗交流，凡机关干警没有两年以上基层司法所工作经历的，不予提拔。四要加强思想政治教育。要针对司法所工作人员分布在各团场独立开展工作的特点，积极探索新形势下加强思想政治工作的规律和方法，大力加强思想政治教育，引导他们树立正确的世界观、人生观、价值观，自觉做到严格执法，热情服务，清正廉洁。要加强职业道德建设，建立有效的内部约束机制，制定完善服务公约和责任追究制度，对不称职、不合格或严重违法乱纪的人员要及时调整和辞退。要继续开展创建人民满意的司法所和司法助理员活动，大张旗鼓地表彰先进，鼓舞斗志，激发广大基层司法行政人员爱岗敬业、无私奉献精神，努力培训和建设一支适应新形势需要的高素质的基层司法所队伍。五要强化司法所工作的考核监督。由于司法所的特殊性，建立健全对司法所工作人员的监督、考核体系非常重要，通过制定一系列的考核指标，结合适当的考核手段，不仅加强司法行政机关与司法所的联系，更重要的是通过司法所，配合支持党政的中心工作，促进司法行政工作与整个社会面的融合，使司法行政工作的效能得到最大的发挥。

第三，加强业务建设，充分发挥职能作用。司法所目前承担的九项职能都是维护社会稳定，为基层经济社会发展服务的重要工作，把这些工作做好了，就能充分体现基层司法行政工作的地位和作用，就能进一步得到基层党政的重视和支持，为基层司法行政工作的发展开辟更加广阔的前景。当前，基层社会矛盾纠纷增多，维护稳定的任务十分繁重。基层司法所作为化解社会矛盾、建立社会稳定长效机制的重要力量，要紧紧围绕维护稳定工作的需要，进一步贯彻落实人民调解工作的“三个文件”，指导人民调解组织及时化解民间纠纷，防止纠纷激化，促进安定团结。要加强对刑满释放和解除劳教人员的安置帮教工作，严格落实各项措施，有效地预防和减少重新违法犯罪。要积极协助基层党委政府妥善处理突出的社会矛盾和群体性事件，积极参与“严打”整治斗争，促进社会的长治久安。

在履行职能的过程中，司法所要在基层党政的统一领导下，严格执行法律、法规、规章和政策，严格依法办事，既不失职，又不违法超越职权办事，司法所与法律服务所实行“一套人马、两块牌子”体制的，人员应明确分工，严格区分行政职能和服务职能，禁止以司法所名义开展有偿法律服务或以法律服务所名义行使行政职权。司法所要将人民调解、法制宣传、法律服务、安置帮教、“12348”热线、法律援助和社区矫正工作等整合在一起，建立起综合配套、运转协调的工作机制，从而真正构成基层司法行政工作的综合服务平台。实现司法所业务工作的规范化，必须大力加强建章立制工作，建立定岗、定人、定责、定目标、定奖惩的“五定”岗位目标责任制，完善政治业务学习、会议、请示汇报、统计、档案管理、廉政勤政等管理制度，以健全的制度规范干警的行为。建议司法部尽早出台有关司法所的职能定位、内部管理、运作程序等方面的规范性文件，做到事事有章可循，人人依法行政。

第四，加强基础设施建设，提高物质保障能力。司法所基础设施建设如何，既关系到司法所服务群众的能力和水平，也关系到司法行政各项职能能否在基层得以充分发挥。因此，必须进一步加大司法所基础设施建设力度，采取切实有效的措施，积极扶持和帮助司法所逐步改善工作条件。要着眼于基层司法行政工作改革和发展的需要，立足于本地经济发展水平和司法所基础设施现状，坚持因地制宜、量力而行、逐步推进，积极争取各级党政及有关部门在政策、财力、物力及建设用地方面的支持，逐步改善司法所的办公用房条件，配置基本满足工作需要的交通、通讯、文印、档案管理等办公设备，逐步实现办公自动化，力争3年内实现兵、师、垦区三级联网，增强基层司法行政部门的科技含量和快速反应能力。司法所的办公用房和办公条件，一般应达到基本满足司法所履行各项职能的要求；经济发达地区，应达到适应形势发展、丰富工作手段、提高工作效率、强化职能作用的要求。要进一步健全司法所的经费保障体系。司法所作为政府的职能部门，其业务经费应当由当地政府的公共财政来保障。要按照中央、兵团党委有关规定和事权划分原则，结合本地实际，实行师团两级财务相结合的办法，保证司法所正常经费开支，兑现司法所人员的工资、福利、津贴、制式服装费用等待遇，确保基层司法行政工作的正常开展。

（二）用科学政绩观和科学发展观推动基层司法所建设。有什么样的政绩观就有什么样的发展观。树立和落实科学发展观，必须树立和坚持正确的政绩观。领导干部的政绩观不仅影响着领导干部的健康成长，更关系到党和国家的事业发展，关系到党在人民群众中的威信和形象。司法所建设作为一项基础性事业，不可能毕其功于一役，需要长期不懈的努力和奋斗，这就要求我们必须坚持用全面的、实践的、群众的观点看待政绩，牢固树立科学的政绩观；必须坚持全面、协调和可持续的科学发展观。当前在基层司法所的建设和发展上，个别领导干部对什么是政绩、为谁创造政绩和以什么样的发展观创造政绩等问题缺乏正确的认识。一是在制定发展目标时，不能从实际出发，量力而行，科学筹划。二是在推动发展目标的过程中，工作简单化，用行政命令取代市场行为。三是心浮气躁，追名逐利，不讲真话，热衷于搞“形象工程”，脱离实际，劳民伤财。四是办事不考虑群众利益，不考虑基层的承受能力，爱搞“锦上添花”，不屑于“雪中送炭”。这些虽然是个别现象，但其带来的危害却是严重的。树立正确的政绩观，首要的就是要坚持实事求是，大兴求真务实之风。各级司法行政机关要坚持把工作的立足点放在真抓实干上，看问题、做工作，都应当符合客观实际、符合科学规律，做到不惟上、不惟书、只惟实。其次，必须牢固树立宗旨意识。把群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量政绩的最终标准，各级司法行政机关必须把忠实实践党的宗旨，把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为思考问题和开展工作的根本出发点和落脚点，真正做到权为基层用、情为基层系、利为基层谋。在加强司法所基础设施建设中，不搞盲目攀比，不乱集资、乱摊派，不以群众出钱、出物，出工等形式搞达标升级活动。再次，必须始终保持与时俱进、开拓创新的良好精神状态，在实践中积极探索，不断前进。

坚持科学的发展观，就是要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观。传统的发展观是线性的。落后者要赶上先进者，最便利的发展方法就是仿效先进的发展模式。资金和技术的转化就是达到这一目的的手段。同时传统的发展观还鼓励落后者摒弃他们的传统。新的发展观注重多样性：即有可能存在许多并行的发展轨道。在很多层次上，即使有共同的长期的发展目标，不同的地区很可能会找到实现这一目标的不同路线。这就促使对创新能力而非效仿能力加以鼓励。传统并不是一种依靠而是一种财富。新的发展观还将人的能动作用放在中心位置，重视人的自身发展、教育以及建立使协同工作更加有效的体制。发展所依赖的资本在很大程度上是社会资本，而非物质资本。科学的发展观，要求我们着眼于丰富发展内涵、创新发展观念、开拓发展思路、破解发展难题，在继承的基础上大胆创新。首先，要在“结合”中创新。科学发展观本身就是一个在结合中创新的范例，我们在司法所建设中落实科学发展观，也必须结合不断变化的实际、结合各地的不同情况进行大胆创新和实践。其次，在“比较”中创新。科学发展观就是把中国的发展问题放在世界范围的横向比较以及与中国自身发展的纵向比较中得出的科学结论。因此，加强司法所建设必须坚持分类指导，科学规划，注重规范，鼓励创新，分步实施，共同发展。第三，在“扬弃”中创新。坚持和落实科学发展观，必须对传统发展理念进行扬弃和超越，既要继承司法所发展20年的成功经验，又要摒弃与经济、社会和自然发展规律不相适应的东西，提高执政能力，巩固和发展大好形势，避免出现大的波折、大的反复、大的损失，使司法所发展得更快、更好。

（三）正确处理好三个关系，为司法所开展工作营造良好的内外部环境。

一是理顺司法所与基层党政的关系。司法所作为县区司法局的派出机构独立存在，这是理顺管理体制、强化职能作用的重大转变。但司法所又是基层政府的职能机构，无论是开展业务工作，进行基础设施建设，还是工作人员的衣食住行等都离不开当地党政和有关部门的支持，所以我们决不能一强调司法所的独立地位就忽视了基层党政管理的职能作用。相反，在加强司法所建设和工作中，必须紧紧依靠基层党政，积极主动争取党政的重视、支持和帮助。另外，司法所也是基层党政的参谋助手，在完成各项司法行政工作的同时，应当根据乡镇党委政府的统一布置，积极参与中心工作，完成基层党政交办的任务。司法所要自觉把各方面的工作置于党政的领导之下，有关司法行政工作的重大问题、重要部署以及重大改革措施都要积极主动向党政请示报告，尤其要牢固树立大局意识、责任意识，努力把自身业务工作同党政的中心工作紧密联系起来，发挥职能作用，提高工作水平，更加有效地服从、服务于基层改革发展和稳定大局，为中心工作提供服务和保障，让党委放心，让人民满意。

二是理顺司法所与综治办、公安派出所、基层人民法院等部门的关系。司法所作为基层政法组织，与综治办、公安派出所、基层人民法庭等部门共同构成了团场、乡镇的基层政法体系，它们各司其职，优势互补，协作联动，共同担负着维护基层社会稳定、保障法律正确实施、完善基层法治机构的重要使命。在基层，这些职能部门是地位平等、彼此独立、相互协作的关系。因此，作为基层司法所在开展业务工作中，一方面要强化职能意识、创新意识，积极作为，依法、高效地完成各项本职工作，减少和杜绝不作为、迟延和违法作为；另一方面，也要强化部门的开放意识，加强与其他政法部门的信息沟通与业务协作，实行联动服务，优势互补。但对依法归属其他基层政法部门职责范围内的事务，绝不可越俎代庖，越权行政。

三是理顺司法所与基层法律服务所的关系。从兵团实际情况来看，目前有两种模式：一种是司法所与法律服务所采取“一套人马、两块牌子”合署办公的管理模式；一种是司法所和法律服务所采取“两所分离”的管理模式。无论采取哪种管理模式，在实际工作中都有一个处理好“两所”关系问题。必须肯定的是，司法所作为县级司法局的派出机构，受其委托，依法对辖区内基层法律服务所实施日常管理权。其主要职责是：负责规划、指导、监督基层法律服务工作，建立健全各项工作制度和内部管理与运行机制，指导法律服务所围绕基层人民政府的中心工作，大力开拓业务领域。加强基层法律工作者的思想建设、业务建设和执业监督，检查工作，保障其依法执业，恪守职业道德和执业纪律。司法所和法律服务所是性质不同的两种机构，两者的职能既不容交叉，更不容替代。因此对实行“一套人马、两块牌子”合署办公的司法所和法律服务所，必须做到职能、人员、财务“三分开”，防止以司法所名义开展有偿法律服务或以法律服务所名义行使管理职权的现象发生。

（四）切实加强领导和工作指导，全力推进司法所建设的稳步健康发展。加强司法所建设事关司法行政工作改革发展的全局，也是各级党政加强基层建设的一项重要工作。各级司法行政机关，特别是县区司法局要高度重视司法所建设，切实加强对司法所建设的指导管理。要大力宣传司法所在新时期加强基层政权建设、民主与法制建设，促进城乡经济发展及维护社会稳定中的地位和作用，积极主动争取各级党政领导的重视和支持；经常向各级党政报告党中央、国务院加强基层司法行政工作的有关指示精神，定期汇报工作，分析本地区司法所建设的现状和形势，提出进一步加强这项工作的措施和设想，争取党政和有关部门把司法所建设纳入议事日程，加大支持的力度，促进司法所建设的各项工作顺利进行；进一步转变工作作风，深入基层调查研究，不断总结新经验、解决新问题，善于运用典型指导司法所的建设和工作，特别要加大攻关协调力度，着力解决司法所建设面临的各种问题和困难；认真贯彻落实司法部《关于创建规范化司法所工作的意见》，切实加强规划、指导、督促和检查，建立健全各项工作制度，指导司法所依法、全面、正确履行各项工作职能，不断提高整体工作水平。加强对司法所所长及其他工作人员的思想政治工作和业务培训，不断提高其政治、业务素质和执法水平，要建立、健全考核、监督和奖惩制度，积极开展立功创模活动，加大表彰先进力度，尽一切可能帮助解决司法所人员的实际困难，解除他们的后顾之忧，使他们全身心地投入到基层司法行政工作改革和发展中去，充分发挥他们的积极作用。各级司法行政机关特别是县级司法局要进一步调整和充实力量，优化职能配置和人员结构，提高工作效率，以适应努力开拓基层司法行政工作新局面的需要。