内容提要：我国的一些警察机构设置违背了警察机构的性质，称谓不科学，管理体制不适应当前工作需要，在一些需要警察管理的领域警察机构缺失，故应对科学合理设置警察机构，理顺管理体制，称谓要名副其实。

关键词：警察 机构 设置 探讨

“机构设置是行政组织的核心，是决定行政效率的关键”1。作为国家的武装治安行政力量的警察机关来说，警察机构设置是否科学合理，也是决定警察机关工作效率的关键，因此，如何设置警察机关以充分发挥其在维护国家安全和稳定社会秩序中的重要作用，是中国大陆地区（简称中国）警察机关行政管理中的一个重要的课题。

一、目前警察机构设置存在的主要问题：

1、一些警察机构的设置违背了警察机关的根本属性。如人民检察院和人民法院内部设置的警察机构就是明显地例证。警察是国家的武装治安行政力量，在《人民警察法》第二条第一款中规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩罚违法犯罪活动”。《中华人民共和国宪法》第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”， 即中国大陆地区法院是指依法裁判刑事、民事和行政诉讼的国家机关。《中华人民共和国宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，即中国大陆地区检察院是指依法审查批准逮捕、审查决定起诉、出席法庭支持公诉的国家机关。可是中国大陆地区在人民法院内部设置了行使部分刑罚执行权和维护审判工作秩序的警察机构，在人民检察院内部设置了行使对贪污贿赂和司法机关侵犯公民民主人身权利的刑事侦查权和维护检察工作秩序的警察机构，因此，在两院内部设置警察机构不仅有违宪之举，也因对司法警察担负管理建设之责使其在工作中分散精力影响其自身法定职能的行使和业务水平的提高，也使其难以有足够的精力和财力加强其内部司法警察队伍正规化建设，更使其因“审执合一”和“检侦合一”对这支人民警察队伍难以开展有效地执法监督，即“自己的刀难割的把”。

2、有些警察机构的称谓不科学，既不能清楚表明警察职能，也和其他机关的人民警察称谓相混淆，使公众对其职能难以理解和对其性质难以区别。如监狱、劳动教养机关因隶属于司法行政机关，故有的公众和官方对监狱、劳动教养机关的人民警察称谓为“司法警察（如设在河北省保定市的“中央司法警官学院”）。将监狱、劳动教养机关的人民警察称谓为“司法警察”，这样的称谓不科学，为什么这样说呢？首先，难以表明监狱、劳动教养机关的人民警察法律性质和行政职能。监狱是我国法定的刑罚执行机关，它执行的是国家刑罚，其工作方针是“惩罚和改造相结合，以改造人为宗旨”；劳动教养机关是我国对最严重的行政处罚即“劳动教养” 的执行机构，它执行的是属于行政处罚“劳动教养”，其工作方针是“教育、感化、挽救”，两者是具有不同法律性质和行政职能的警察机构，故“司法警察”称谓难以表明监狱和劳动教养机关的人民警察的法律性质和行政职能。其次，如对监狱、劳动教养机关的人民警察称谓为“司法警察”，使公众对对监狱、劳动教养机关的人民警察和人民检察院、人民法院的司法警察的性质和职能难以理解和区分。《人民警察法》第二条第二款规定：“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民检察院、人民法院的司法警察”，即“司法警察”是人民检察院、人民法院的内部警察机构的法定称谓，在日常生活中，为方便期间，公众和官方称呼人民检察院、人民法院的司法警察为“法警”；而公众和官方因监狱、劳动教养机关因隶属于司法行政机关，故对监狱、劳动教养机关的人民警察称呼为“司法警察”，于是“司法警察”是指监狱、劳动教养机关的还是人民检察院和人民法院的则难以分清，公众对其职能和性质也难以理解和区分。将监狱管理人员称谓为“监狱人民警察”，这样称谓也不科学，因为它难以充分表明监狱工作的宗旨。“监狱”在公众的心目中为“监禁犯人的场所”，人民警察是武装性质的国家治安行政力量，而“监狱”的工作方针是“惩罚和改造相结合，以改造人为宗旨”，所以用“监狱人民警察”称谓表明惩罚职能充分而表明改造职能不足。将劳动教养执行人员称谓“劳动教养人民警察”，这样称谓也不科学，因为它难以充分表明劳动教养工作的宗旨和内容。人民警察是武装性质的国家治安行政力量，而劳动教养工作的方针是“教育、感化、挽救”，所以用“劳动教养人民警察”表明惩罚职能充分而表明“教育、感化、挽救”职能不足；在表明“劳动教养人民警察”的工作内容上，在表明劳动教养上充分而对劳教人员进行的思想、文化教养表明不足。

3、有些警察机构的管理体制难以适应当前维护国家安全和社会秩序的需要。如国家安全机关承担着对国家安全犯罪活动侦查的职责，其工作的隐蔽性、秘密性极强，故应为国务院直属机构由中央垂直管理，可是目前将国家安全部门设置为地级以上政府的组成机构，这不利于打击危害国家安全犯罪活动的工作需要。如对剥夺自由的刑罚执行应在全国范围内保持一定的统一性，可是目前对剥夺自由的刑罚由中央、省级和地级三级管理和执行，使刑罚执行的统一性受到破坏。

4、有些领域需要警察管理而警察机构缺失。如《人民警察法》第二条第一款规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩罚违法犯罪活动”。因此，国家工作人员利用职务进行犯罪活动的侦查应由警察机构实施，可是目前却由法律监督机关即人民检察院实施，从而使人民检察院对国家工作人员职务犯罪的侦查上缺乏应有的国家法定的他律监督。失去监督的权力有可能导致权力的滥用和腐败，这极有可能导致人民检察院对国家工作人员职务犯罪的侦查上出现“滥施刑罚”或“徇私舞弊”的现象，近年来，人民检察院反贪局频频出事就是最好的明证。

二、采取的措施和建议：

1、按照警察机关的属性科学合理地设置警察机构，理顺管理体制。建议将人民检察院目前承担的部分刑事侦查职能和人民法院承担的部分刑罚执行职能予以剥离，只在人民检察院、人民法院设立由公安机关派驻的警戒护卫机构维持两院正常的工作秩序，该公安机关派驻的警戒护卫机构接受公安机关和两院的双重管理，在“两高”设立“公安部驻最高人民法院警戒护卫总队”和“公安部驻最高人民检察院警戒护卫总队”，在省级“两院”设“警戒护卫支队”，在地级两院设“警戒护卫大队”，在县级两院设“警戒护卫队”。国务院应撤消监察部，成立“国家工作人员廉政勤政调查总局”，将原由人民检察院目前承担的对国家公职人员贪污、贿赂、渎职等案件的刑事侦查职能和监察部承担的行政监察职交由“国家工作人员廉政勤政调查总局”行使，“国家工作人员廉政勤政调查总局”为国务院直属机构，下设省、地、县分支机构，并实行省级以下垂直管理。将“国家安全部”改组为由国务院直属机构“国家安全总局”，实行中央垂直管理，下设省、地分支机构，必要时在某些县级区域设立“办事处”。将目前由人民法院、公安机关和监狱行使的主刑、附加刑的刑罚执行权统一交由司法部行使，在司法部监狱管理局的基础上成立由司法部主管的“国家刑事执行局”，下设省、地、县分支机构，并实行省级以下垂直管理。将属于行政处罚的“劳动教养”改为“收容教养”，在司法部设立属于内部职能机构的“收容教养管理局”作为司法部具体管理全国收容教养的机关，在地方对收容教养机构由省级统一管理和设置。

2、科学合理命名警察机构的称呼，使其“名副其实”，便于公众对其职能、性质的正确理解和记忆。公安部设在两院的警戒护卫警察机构因承担警戒护卫职能，故称之为“警戒护卫警察”，简称警护警察；对国家工作人员廉政勤政调查局的警察称之为“廉政勤政调查警察”，简称“廉勤警察”；对国家安全总局的警察称之为“国家安全警察”，简称“国安警察”；对国家刑事执行局的警察称之为“刑事执行警察”，简称“行刑警察”；对收容教养机关的警察称之为“收容教养警察”，简称“收容警察”。

注释：1黄达强 刘怡昌主编《行政管理学》 高等教育出版社1990年2月第一版79页

作者简历：牟九安，曾用名牟立斌，1971年9月生，甘肃渭源人，甘肃省金昌监狱警官，甘肃省监狱学会会员，在中文核心期刊《犯罪与改造》《中国监狱学刊》等刊物发表文章多篇，2005和2006连续两年承担司法部预防犯罪研究所两项黄丝带研究三级研究项目。

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