——兼论执法为民对中国法治进程的影响

内容提要：公安机关执法为民根本上就是公正执法；践行执法为民首先要培育警察的现代法治意识；执法为民所产生的巨大效益，必将会进一步巩固和加强党的政治权威。而党的政治权威、现代法治意识和公正执法是推进我国法治进程的必备要素，公安机关执法为民对推动法治建设有着深远的意义。

执法为民是公安机关按照胡锦涛总书记“立党为公，执政为民”的要求，在实际工作中贯彻“三个代表”的根本体现。现在全国公安机关正按照“立警为公，执法为民”的指导思想，如火如荼地开展一场执法理念的大变革和执法行为的大归位。在此之际，笔者结合我市公安工作实际，对执法为民的相关问题进行了以下思考。

一、执法为民与公正执法

对于公安机关而言，执法为民，就是公正执法，切实保障公安法律法规的依法正确实施，让手中掌握的权力为人民服务，维护广大人民群众的根本利益。执法是执法主体行使公权力的过程，而为民执法则凸现对公民私权利的保护。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。由于人民是一个集合概念，是由无数个个体构成的，而国家权力又是统一不可分割的，因此，在绝大多数情况下，每个个体公民既不可能，也没有必要直接行使各种权力。人民通过一种由他们选举出来的中间人，即人民意志和利益的代表，组成代表机关即人民代表大会，并以人民的名义管理国家。人民代表大会为了行使好国家权力，一方面，它通过立法的形式，将最广大人民群众的意志和根本利益，上升为国家意志，通过法律的形式予以固定，使法律成为人民意志的集中体现和根本利益的忠实代表；另一方面，它产生了国家行政机关和司法机关，并以法律的形式将人民的行政权和司法权分别赋予他们行使。各个权力行使主体忠实执行法律，切实保证在法律规范范围内行使各项权力，实质就是充分体现人民的根本意志，保障最广大人民的根本利益。因此，公安机关公正执法，严格按照法律规定，确保各项权力正确行使，就是在工作中始终体现人民的意志、切实维护最广大人民群众的根本利益的本质体现，也就是执法为民。一切滥用权力、以权谋私、执法违法等不当行为，都是违背法律，违背人民意志和根本利益的，当然就不是执法为民的行为。因此，执法为民与严格公正执法在根本上应该是完全一致的。

二、执法为民与法治意识

对公安机关来讲，执法为民首先是一种指导思想，但更是一种行动，要体现于具体工作中去。对执法民警而言，执法为民是每一个具体的执法行为，对公安机关而言，则是每一个执法为民行为整合后反映出来的执法状况。公安机关及少数民警不能做到执法为民，有许多原因，而没有树立正确的思想观念，是其中重要的因素之一。如受执法就是专政的思想观念支配，轻易地把当事人当作专政对象，进而采取一些粗暴的野蛮的手段，实行所谓“专政”。特别是滥用职权，甚至执法犯法，滥用留置手段，滥用枪支警械，超期羁押，对一些涉嫌刑事犯罪的人员滥用私刑，实行刑讯体罚；受执法就是管人的思想观念的支配，在执法管理过程中，习惯以管人者自居，对待群众，特别是对生活在底层的弱势群体成员毫无感情，态度蛮横，甚至刁难、打骂，蔑视公民的基本的权利。在执法过程中重实体、轻程序，证据意识淡薄。对法定程序随意理解，在程序上刁难当事人。在执法中随心所欲，不按照法定权限、程序和期限及时受理、审批、办理或办案、送审、报批、结案。造成久拖不结，超期羁押；受执法就是执权的思想观念的支配，特权思想严重，为了维护自己尊严，把个人意志凌驾于法律之上，恃权枉法，仗势欺人，耍特权，抖威风，不惜践踏法律，践踏公民基本权利；受执法是一种职业的思想观念的支配，把法、权、钱联系在一起，把市场经济意识融入执法意识中去，以是否有利于本单位或本部门的经济效益作为出发点。在制定措施、出台政策上过分地考虑部门单位经济效益。在执法过程中，受利益驱动，追求经济效益，或滥用权力，以罚代法；或巧立名目，乱罚款、乱收费；或以权谋私，办“人情案”、“关系案”，搞权钱交易，甚至借机敲诈勒索、吃拿卡要，徇私舞弊、收受贿赂。权力私有，权力商品化，搞“执法产业”，将执法当作发家致富的手段，等等。

行为受制于意识。要实现执法为民，首先要摒弃不正确的执法观念，树立现代法治意识。

宪法至上的意识。宪法是国家的根本大法，是其他法律的立法依据，是一切国家机关、社会团体以及公民的最高行为准则。宪法的基本功能是保障公民权利、限制和规范政府权力。我国宪法明确规定了公民的基本权利和义务、国家机关的职责与权力等方面内容。自由是一切公民权利的出发点，从自由派生的一切公民权利是宪法保障的基本归宿，宪法对公民权利保障的终极目的，不过是体现国家主人即人民的自由而已。我们要按照党的十六大关于推进依法治国，为全面建设小康社会提供有力的法治保障的要求，实施依法治国方略。依法治国首先应该是依宪治国，依宪行政、依宪执法是依法治国的灵魂和精髓所在。因此，各级公安机关和广大民警要牢固树立宪法意识，确立宪法至上的观念，遵守宪法的各项原则和规定，维护宪法的尊严和权威。在行使行政权力、执法权力、管理行政事务以及组织行政、执法工作时，必须依照宪法的条文和精神来办，在执法中体现宪法的精神，树立人性化的执法理念，坚持以人为本，尊重人权，法律面前人人平等，切实保障公民的权利不受执法权力的任意侵犯，防止随意限制、剥夺公民权利的违宪现象的发生。

权利至上的意识。公安机关作为依法行使国家赋予权力的行政机关，不仅肩负保卫国家安全，巩固共产党执政地位，维护社会治安秩序，维护国家长治久安的任务，还肩负着保护公民人身、财产安全、保障人民安居乐业等“私权”的任务。公安机关行政和执法的过程，实际上是维护国家“公权”与公民的“私权”的过程。宪法确立的主权在民的原则，集中地表达了国家的一切权力归属于人民，来源于人民并服务于人民的政治理念，它强调国家权力的有限操作性和公民权利的有限妨害性，它对公民权利的明确而正当的宣示，即意味着对传统“人治”权力毫不客气的限制。各级公安机关和广大民警要树立权利至上的意识，辩证地认识公民权利与国家权力的关系，即公民权利是目的，国家权力是手段，国家权力存在的全部理由在于对公民权利实施有效保障。宪法调整国家权力和公民权利关系的终极目的，是对公民权利的保护。决不能只强调国家公利益而轻视、散置、削弱公民私利益，为了维护“公权”而损害“私权”，更不能以维护“公权”为理由，滥用权力，对公民权利肆意侵犯，或不尽维护“私权”的职责，对侵犯公民权利的行为视若无睹、充耳不闻，逃避、推卸、减轻应当承担的责任和义务。

程序公正意识。法律程序是执法机关执行职务、实施执法行为的方式、方法、步骤、顺序和时限的总和，是保障执法机关依法办事、公正执法的重要方面。法律程序的实质是限制恣意。它是控制权力的重要机制，是保障公民权利的重要途径，是保证权力行使的合理性的有效措施，是维护国家与社会的稳定的有效条件。现代的宪政立法理念不仅以追求客观或实体公正为目的，更以追求法律程序公正为途径。任何法律都必须通过一定的程序才能真正得以实施，程序的独立、中立、公开和程序中的表达自由体现了程序的公正价值。程序规范与实体规范只有在机结合中才组成法律。因此，端正执法思想必须树立程序公正意识，坚持实体与程序并重的原则，严格、文明、公正执法。在执法过程中，严格按照法律程序的要求实行警务公开，建立权利告知和听证制度，向当事人公开办事程序。不论是在执行行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政决定、行政监督检查的过程，或者是在刑事执法中的立案、侦查、拘捕、起诉等各个环节；不论是适用简易程序，或者是适用普通程序，都应按照法律程序的规定执行。绝不能以种种理由久拖不办、久拖不结或超期羁押，剥夺当事人的基本权利，以确保公平公正的实现。

为民服务意识。人民是国家的主人，保障公民权利，维护最广大人民的根本利益是其执法行为的出发点和归宿。其本质是实践代表最广大人民的根本利益，实践为人民服务的宗旨。要树立正确的政治观，清醒地认识到在法治国家，没有公民意识就是政治不纯的表现。各级公安机关和广大民警，要把执法行政的过程，作为为人民服务的过程。牢固树立宗旨观念和为民服务意识，在制定各项决策和出台各项措施，在具体的执法行政的行为中，要躬行全心全意为人民服务的宗旨，放下架子、沉下身子，彻底克服对待当事人冷硬横推的态度，带着深厚的感情做工作，倾听基层单位和人民群众的呼声，真诚关心社会弱势群体的冷暖疾苦。把群众呼声作为第一信号，把群众的需要作为第一选择，把群众的利益作为第一考虑，把群众的满意作为第一标准。真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，事为民所办。从根本上解决为谁执法，为谁服务的问题。

三、执法为民与党的政治权威

公安机关践行执法为民，必然会产生巨大的效益：

治安效益。执法为民，就是要保民平安，增加群众的安全感。按照主动积极的治安思路，用足用够法律武器，坚决打击各类违法犯罪活动。深入扎实开展“命案必破”、“黑恶必除”、“逃犯必追”、 “两抢必压”等专项斗争，切实有力地遏制刑事发案的上升势头，保护广大人民群众免受不法侵害，或者挽回非法侵害造成的损失，保护人民的利益。

社会效益。执法为民，就是要帮民解忧，把排查调处人民群众的各类矛盾纠纷作为重要工作来抓，对各类纠纷进行公开、公平、公正调解，基本保证小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、纠纷不激化，维护了社会的和谐稳定。

经济效益。执法为民，就是要助民致富，在执法办案中，力求对企业“零干扰”，保证企业正常的生产和经营秩序。各基层所队为维护企业的良好秩序，要在各项管理中推出服务新举措，如代办服务、预约服务、被叫服务、持卡服务、首接服务等。在法律允许的范围内，研究制定服务经济发展、改善经济发展软环境的举措，切实为经济发展提供支持和动力。

法律效益。执法为民，就是要取信於民，树立严格公正文明执法的良好形象。要加强对公安权力的监督，不定期开展执法检查、专项整治，加强经常性的执法监督。严把案件提请逮捕质量关，严禁徇私枉法、徇情枉法，狠抓执法纠错。公安法制部门在日常案件审核、复议和执法检查中狠抓执法过错追究，追究当事人的执法过错责任。

公安机关队伍庞大，执法涵盖面非常广，关系到社会生活的方方面面和人民群众的切身利益。执法为民所产生的效益，对进一步巩固和加强党的政治权威具有很大的作用。

一个执政党的政治权威，取决于它在多大程度上获得人们的认同，在多大程度上获得真正的尊严和威信，以维持并加强自己“统揽全局，协调各方”的政治地位和力量。中国共产党的政治权威最早是靠“打出来的”，是建立在传统的马克思主义理论和领袖个人的超凡魅力的基础上。随着文革的结束，十年动乱带来的灾难，驱散了领袖身上的光环，党的政治权威受到了削弱。改革开放以来，党领导全国人民致力于经济建设，加强民主法制建设和政治体制改革，并以举世瞩目的成就向世人说明，中国共产党是伟大正确的党，是具有超凡执政能力的政党，由此党的政治权威得到极大的加强。但是，改革开放和经济建设，在给社会带来巨大繁荣的同时，也加剧了中国的贫富分化，基尼系数从80年代初期的0.288扩大到90年代中期的0.388，15年间增加了10个百分点[i]，弱势群体的不满情绪在增加，针对社会不公平的案件开始出现；以权钱交易为主要特征的政治腐败问题日益凸现，严重损害了党在人民心目中的地位和形象。所有这些，在不同程度上损害了党的政治权威。

执法为民来源于“三个代表”重要思想，其核心就是通过公安机关执法行为来维护人民群众的根本利益，保障人民群众的私权利。执法为民所产生的效益，会让人民群众深切感受到，办事方便了，执法公开了，腐败现象少了，经济发展的外部环境改善了，社会更加稳定了，安全感增强了，从而让他们确实体会到党和政府是在为他们服务，他们是国家真正的主人。因此，公安机关做到执法为民，必将会进一步扩大党的社会基础，党的政治权威由于获得更广泛的支持而得到进一步巩固和加强。

四、执法为民与法治进程

中国现在正大步向法治化迈进，这是历史的潮流，时代的呼唤，更是人民的心声。在中国这样一个民主法制精神先天缺失的国家搞法制建设，难度很大。十一届三中全会以来，党依靠自己的执政地位和政治权威，领导全国人民走上一条至上而下的法治化道路。她领导全国人民在法治理论上进行拨乱反正，确立了“在法律面前人人平等”等现代法治观念；提出了加强民主法制，实现依法治国的法治现代化任务；面对几乎空白的现代法制建设，领导制定了法制现代化纲领和宏大的立法规划，并在短短二十年间，完成了西方国家上百年走过的立法路程，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系；领导了大规模的普法教育，有规划有组织地传播法律知识，肃清封建法制观念，培育现代法治意识。在当代国内外背景下，没有中国共产党的政治权威和政治领导，希望像西方国家那样通过市民社会的成熟，自下而上地实现现代法治，是一种不切实际的幻想。因此，推进国家法治进程，必须不断加强党的政治权威。

法治化进程中，需要在立法、执法、守法、普法、法律监督等方面做大量工作，它们以人们看得见方式推进法治建设，所有这些都构成了法治建设的显性因素。但是，现代法治意识却在内线作为隐性因素与显性因素共同推进法治进程。从某一程度而言，法制意识是推进法治的一个关键性结构要素，是对抗和克服人治的重要的自觉力量，是制约权力、维护权利、实现法治的重要环节，是现代法得以实施的最大保障[ii]。法治最基本要求就是法的至上性，作为人民意志的宪法和法律具有最高的权威。因此，宪法至上，法律至上，权利至上等现代法治意识的培育，对保障我国法治建设的顺利进行有至关重要的作用。尤其是执法者的法治意识的培植，在当今中国法治建设中更为重要。执法者具备现代法治意识，一方面能自觉依法执行法律，抵制各种破坏法律的行为，另一方面，由于权力本位意识和特权意识的消除，自觉带头护法守法、依法办事，从而能有效抵制一种不信任法律、不信任法治、不信任执法机关的情绪在社会上的蔓延，有利于社会法治秩序的建立和巩固。

“依法治国，建设社会主义法治国家”是我们党提出的伟大治国方略，也是我国法治建设的宏伟目标。随着我国立法步伐的加快，无法可依已经逐渐成为历史。但是一些法律并没有得到有效的实施，有法不依、执法不严、违法不纠现象依然存在。实现依法治国，前提是立法的完善，但关键是执法的严格与公正。说今后我国法治建设的成就取决于在多大程度上实现公正执法、依法行政，并不为过。公安机关贯彻依法治国方略，首要的和根本的，就是要做到严格公正文明执法，保证各项公安权力严格在法律规范的范围内行使。

[i] 世界银行：《共享增长的收入――中国收入分配问题研究》，中译本，中国财政经济出版社，1998。

[ii] [日]川岛武宜，现代化与法，中国政法大学出版社，中译本。