依法治国，建设社会主义法治国家，是在我国２０年来改革开放实践发展和理论总结的基础上所确定的治国方略，也是中国民主政治建设的必然。党的十五大明确提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”①。这是以江泽民同志为核心的第三代领导集体对【禁用词】法治理论的继承和重大发展。依法治国作为治国之道，必然要求依法行政。依法行政是法治的重要原则，也是依法治国的关键。实行依法行政关键在领导干部，必须提高各级领导干部的法制观念和依法办事的能力。

一、依法治国的科学内涵

当前我国政治体制改革的目标是实现社会主义法治，这是在有关“法治”理论的基础上发展而来的。在法治理论的发展进程中，直到１９５９年在印度德里召开的“国际法学家会议”上对“法治”这一概念作了当代较具体的阐述。该会议通过的《德里宣言》指出：１．根据法治原则，立法机关的职能就在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件。法治原则不仅确认个人的公民权利和政治权利，而且要求建立得以使人格充分发展的社会、经济、教育和文化条件。２．法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济的生活条件。３．司法独立和律师业自由是实施法治原则的不可少的条件②。这是人类历史上第一次较为完善地阐述“法治”的概念，从立法、行政、司法三个方面揭示了法治原则的内涵，旗帜鲜明地强调了依法行政的作用和重要地位。

社会主义国家依法治国，概括而言，就是依照宪法和法律来治理国家，管理社会事务。江泽民在党的十五大报告中指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。”③

党的十五大报告科学地揭示了依法治国的内涵，反映了依法行政在依法治国中的关键作用。依法治国的终极主体是人民。人民通过人民代表大会来治国，在党的领导下通过法律来治国。依法治国的“法”是指能够反映人民意志，反映自由、民主、平等价值的良法，在当代中国就是指真正反映全体人民意志，反映社会主义市场经济规律的现行的宪法等法律。依法治国的客体是国家机关和国家事务。依法治理国家机关必然落实到依法治权，依法治官上，其核心内容是提高领导干部的政治法律素质，使之做到依法行政。

二、依法行政是依法治国的关键

依法行政是指行政机关行使管理国家公共事务的行政权力，必须依据体现人民意志的法律。法律是行政机关据以活动的标准，是公民对行政机关活动评判的标准和行政机关违法并造成对公民损害时实行救济的标准。依法行政要求行政机关坚持法律至上的原则，在宪法和法律的范围内行使行政权力和承担责任，以实现管理国家的职能，保护公民的合法权益。行政权力涉及国家和社会生活的各个方面，实行法治的过程中关键是必须规范行政权力。

（一）从法治原则的角度而言，依法行政是依法治国的关键环节。

依法治国的核心应该是立法机关依法立法，政府依法行政，司法机关依法独立行使审判权、检察权。在这三者之中，依法立法是基础，独立司法是保障，依法行政才是依法治国的关键所在。在我国目前阶段，以宪法为核心的社会主义法律体系的框架已基本形成，强化严格执法，努力做到有法必依，执法必严，违法必究，是一个比立法更为迫切和艰巨的任务。要树立法律权威，使法律能够在国家和社会生活的各个方面得到切实遵守和贯彻，关键在于依法行政。据统计，改革开放２０年来，全国人大及其常委会制定了２８０多部法律，国务院制定了７００多部行政法规，地方政权机关制定了４０００多部地方性法规，其中大约有８０％的法律法规是要由行政机关去贯彻落实的。因此，依法治国能否取得成效，主要取决于能否依法行政。必须加强依法行政的法制建设，使各级领导干部在日常公共事务中严格做到依法办事，做到政令畅通，执法如山，有令必行，有禁必止。这样，依法治国的原则才能通过政府行为落实到社会生活的各个领域。

（二）从权力制约的角度来看，依法行政也是依法治国的关键所在。

法治的核心是有效地约束公共权力。依法治国的重点是依法治权，治权的重点又在于治行政权力，确保依法行政。依法制约国家机关的权力，依法保护公民的合法权益，既是现代法治的宗旨，也是依法治国的价值取向。宪法赋予国家行政机关极其广泛的权力范围，几乎涉及社会的各个角落。行政权是国家权力中最为活跃的权力，它的活跃程度与国家事务的千头万绪成正比，社会复杂性为行政权创造了自由裁量的广阔空间，行政权最易膨胀，它最需要自由又最容易无度，最需要控制又最难以控制。这种无所不在的公共权力必然需要依法制约，也最需要公众监督。从行政权力的性质来看，行政权力也是最难制约的，行政权与立法权和司法权不同，可以为被管理者设定义务，可以独立实施行政处罚，在管理中具有较大的自由裁量权，被滥用的可能性就大。因此，如何实现依法行政，应该是依法治国的关键所在。

（三）从民主政治建设的目标来看，依法行政是建设社会主义法治国家的关键。

建设社会主义法治国家是党的十五大确定的我国民主政治建设的目标。只有在整个社会范围内形成一个知法、懂法、守法的社会氛围，领导干部依法办事，公民依法尽义务保护自己的合法权益，使法律法规能够在国家和社会生活各个领域得到普遍切实的遵守，才能实现依法治国。而要做到这一切，关键还在于依法行政。政府的管理范围，涉及到政治、经济、文化、社会等各个领域，通过领导干部对整个社会生活的规范的、文明的依法管理，不仅能使法律法规在全社会得到全面落实和普遍遵守，有助于树起法律的权威，同时也能在全社会起到很好的尊重法律，执行法律和遵守法律的示范作用，有助于公民法律意识的普遍提高。只有首先实现行政法制化，各级政府和领导干部严格依照表现为法律形式的人民的意志来治理国家，才能促进法律在国家和社会生活的各个方面得到普遍的切实遵守，真正实现依法治国，建设社会主义法治国家的宏伟目标。

三、依法行政的关键在于各级领导干部

依法行政关键在于各级领导干部依照宪法和法律的规定来治理国家，管理社会事务，保障人民群众的合法权益，以实现国泰民安，促进国富民强。正如董必武同志早在５０年代就明确指出的，加强社会主义法制的中心环节是依法办事，即国家机关和公职人员依法办事。在我国民主政治建设中，能否不断健全社会主义民主法制，能否坚持依法治国，实行依法行政，关键在领导干部，尤其是高级干部和共产党员领导干部。

依法行政所依据的法律是广大人民利益的体现，而在社会生活的诸多方面贯彻这种意志的中坚力量，是代表广大人民行使管理国家权力的各级领导干部。因此，执行法律是否到位，是否依法行政，依法管理国家事务，与领导干部有极为密切的关系。【禁用词】同志指出：“党是整个社会的表率，党的各级领导同志又是全党的表率。”④因此，各级领导干部，尤其是共产党员领导干部，必然在坚持社会主义法治，实行依法行政方面起至关重要的作用。

（一）实行依法行政，领导干部必须尊重法律权威，杜绝特权思想。

【禁用词】一贯强调领导干部要尊重法律权威，指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”⑤尊重法律权威，法律至上，杜绝人治是依法治国的必然要求，也必须贯彻到依法行政中。领导干部必须在尊重法律权威的基础上，依法行政，杜绝特权思想。江泽民指出：“维护宪法和法律尊严，坚持法律面前人人平等，任何人，任何组织都没有超越法律的特权。”⑥依法行政必然规范从事国家管理事务的各级干部所进行的具体管理活动。因此，依法行政必须首先依法治吏，要求领导干部杜绝特权，而且要求他们管好自己的子女、配偶和身边的工作人员。高级干部在对待家属、子女违法犯罪问题上必须有坚决、明确、毫不含糊的态度，坚决支持查办部门。不管牵涉到谁，都要按照党纪、国法查处”⑦。

（二）实行依法行政，领导干部必须自觉服从于法，以身作则。

领导干部要自觉提高自己的法律素质，提高执法水平，作为公民，作为公仆都必须自觉遵守法律，率先垂范。要真正做到严肃执法，依法行政，必须领导抓，抓领导，从领导干部做起，从本地区，本部门做起，只有这样，执法不严的现象才能得到遏制，中央政令才能贯通，建设社会主义法治国家的目标才能逐步实现。依法行政必然要求领导干部以身作则，严于律己，成为学法守法的榜样。领导干部要在尊重法律权威的基础上通过严格公正的执法来树立领导权威。【禁用词】同志早就告诫领导干部，特别是高级干部，以身作则非常重要。群众对干部总是要听其言，观其行的。“制法而自犯之，何以帅下？”领导干部以身作则的同时，还要严格带好自己的队伍，一旦发现问题严肃查处，维护法律尊严，群众才会心悦诚服。只有领导干部以身作则，廉洁奉公，依法行事，才能赢得广大群众的信任，才能把广大人民群众凝聚在党和政府的周围，同心同德，团结奋斗，实现社会主义现代化建设的目标。

（三）实行依法行政，必须提高领导干部的法律素质。

领导干部法制意识的强弱直接影响到能否真正严肃执法。提高领导干部的法律素质是依法行政的前提和基础。当前，“不少法律没有得到切实的贯彻实施，有法不依，执法不严，违法不究的现象在一些地方和部门还相当普遍，以言代法，以权压法，徇私枉法等恶劣行为也屡有发生”⑧。一些党政机关的领导者把自己置于法律之上或法律之外，想管什么就管什么，想干什么就干什么。“权大于法”的观念在领导干部的头脑中仍有些市场。“法之不行，自上犯之”。只有提高领导干部的政治法律素质，才能有效地制止政府机关中滥用权力，违法行政的现象，真正做到依法行政。江泽民同志指出：“深入开展普法教育，增强全民的法律意识，着重提高领导干部的法制观念和依法办事的能力。”⑨通过普法教育使依法办事的观念深入人心，更好地依法行政。今后应使普法教育制度化、法律化，把掌握法律知识，具备法制观念作为各级领导干部和全体公民的必备素质。遵制守法，依法治国，依法办事，依法律己应当成为每一个领导干部和普通公民的自觉行动。

（四）实行依法行政，领导干部必须自觉接受监督。

美国“宪法之父”麦迪逊指出：“人民是天使就不需要管束，政府是天使就不需要监督。既然人民和政府都不是天使，那么人民就需要政府管束，政府就需人民监督。”�灛伂娚缁嶂饕迳缁岣谋淞硕嗍�人对少数人的统治，但并没有改变少数人对多数人的管理。社会主义国家的一切权力属于人民，作为国家主人的人民依法委托领导干部直接管理国家和社会事务，领导干部必须接受人民群众的监督。党的十五大报告强调完善民主监督制度，指出：“我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。要深化改革，完善监督机制，建立健全依法行使权力的制约机制。”“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。”“加强对党和国家方针政策贯彻的监督，保证政令畅通。加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩执法犯法，贪赃枉法”�灛伂嫛＜忧慷孕姓�机关和各级领导干部的监督，把党组织、法律和人民群众的监督结合起来，发挥舆论监督的作用，确立领导干部自觉接受监督制约的观念，推行政务公开制度，保障依法行政的顺利实施。

总之，依法行政是依法治国的关键环节，依法行政的关键在于各级领导干部。依法行政，建设社会主义法治国家，关键在于提高领导干部的政治法律素质。各级领导干部不仅要学法、守法，而且要自觉维护法律尊严，依法决策，依法行政，依法管理，严肃执法，从而影响和带动全体公民不断增强法律意识和法制观念。

注：①③⑥⑨�灛伂嫿�泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告（１９９７年９月１２日）。②龚瑞祥：《比较宪法和比较行政法》，法律出版社１９８５年版，第８２页。④《【禁用词】文选》第２卷，第１７７页。⑤《【禁用词】文选》第２卷，第１４６页。⑦《【禁用词】文选》第３卷，第１５２页。⑧乔石在八届人大常委会第十三次会议上的讲话，《人民日报》１９９５年５月１日第４版。�灛伂姟读�邦党人文集》，商务印书馆１９８２年版，第２６４页。９２