劳动教养审批环节最易成为监督的“真空”，检察机关监督的重点是劳动教养的审批过程。

加强对劳动教养审批环节的法律监督，对检察工作的发展和检察制度的完善具有重要意义，同时对于深化司法体制改革，进一步优化司法职权配置具有深远影响。

劳动教养制度是一项具有中国特色的重要法律制度。总体上看，现行劳动教养制度同宪法保障人权的原则不相适应；劳动教养检察监督的范围主要限于对劳教场所执法活动进行监督，对于劳动教养审批环节的法律监督十分薄弱；检察机关的法律监督授权不明，范围狭窄，手段乏力。

劳动教养审批活动存在三大问题

劳动教养审批缺乏监督制约。《公安机关办理劳动教养案件规定》第三十九条规定：地级以上公安机关劳动教养审批委员会应当在收到本级公安机关法制部门提请审议的劳动教养案件之日起的二日内，以同级劳动教养管理委员会的名义作出是否劳动教养的决定。由于劳教管理委员会不是执法主体,公安部门、司法行政部门分别以劳教管理委员会的名义行使劳教审批权，形成决定权、执法权不分,监督权缺位。劳动教养管理委员会在一些地方实际上形同虚设。

劳动教养审批活动不规范，成为一种内部程序，尚未公开审查，也未引入制约监督机制，致使审批随意性大，以教代刑、以教代拘、执法违法、徇私枉法等现象时有发生。首先，关于劳动教养审批程序的规定不规范、不统一。由于立法上的缺陷，相关的规范性文件的规定过于原则笼统，且仅对审批权限作出规定，这种立法状况给劳教审批工作带来许多弊端。目前，关于劳动教养的规定散见于各种效力不一的法律、法规和文件中，既零散又混乱，给劳教审批活动带来极大随意性。其次，“自己审批自己”。在实践中，公安部门身兼办案、呈报、审批、复议多项职能，既是劳教的办案机关，也是审批机关，同时也是对劳教决定不服之申诉的复查机关和错误劳教的纠正机关。司法行政部门的劳教机关不仅对劳教人员提前解除劳动教养、延长或者缩短劳教期限拥有审批权，而且还授权劳教场所可以以劳教管理委员会的名义行使对劳教人员减少或延长三个月的审批权。这使得劳教审批程序成为一种非公开的内部审查程序，很难发现和纠正自己的错误。同时，被劳动教养人在审查期间无法为自己辩解，事后申诉困难，虽然根据行政诉讼法的规定，被劳动教养人不服劳动教养决定，可以向人民法院起诉，但在审判期间不停止对劳动教养的执行。因此，当事人的权利得不到充分的法律保障。其三，审批活动存在随意性。由于劳动教养的审批权事实上由公安机关一家行使，致使有的不够劳教的条件，却作了劳教处理；有的本应追究刑事责任的，降格作劳教处理；有些案件，证明有罪证据不足，但又没有充分证据否定有罪，公安机关为避免被检察机关退回，干脆不移送检察机关，而采取劳教的办法，导致以教代刑、以教代拘、办人情案等现象时有发生。另外，公安机关直接决定的所外执行有很大随意性，没有外部审查环节。这种审批过程中存在的随意性，不利于贯彻法治原则和依法保障人权。

劳动教养审批活动法律监督机制不衔接。当前，我国法律对检察机关劳教监督的规定过于原则，缺乏可操作性，对如何监督、监督的范围、监督的程序以及监督的内容都没有具体的规定。由于没有程序性规定，使得检察机关对劳动教养的提请呈报、审查批准、复议等诸环节无从实行法律监督。特别是法律没有规定在劳教审批决定环节设置具体的检察监督程序。就目前而言，劳教检察监督的方式更多的靠检察机关与具体执法部门在实践中协商解决；检察监督的内容一般侧重对劳教执行场所的收容解教、加期减期、教育管理、生活卫生等方面；监督效力也仅体现在“司法建议权”或“提出纠正权”上。

完善劳动教养法律监督制度的对策建议

改革和完善劳动教养审批制度。建议将劳动教养制度纳入司法程序，从立法上明确办案、审批、执行分权制约与配合的运行机制：由公安机关负责承办案件；法院适用简易程序负责审理裁决；司法行政机关负责管理教育，所外执行纳入社区管理；检察机关则负责对劳动教养的办理、审批和执行的全过程实施监督，形成公检法司分工负责，相互配合，相互制约的劳动教养工作机制。同时，明确当事人享有申诉、辩护、救济的权益。

加强检察机关对劳动教养审批活动的法律监督。应当从立法上明确检察机关对劳动教养实行法律监督的性质、地位、作用、方式、程序，以及检察机关参与劳动教养活动的性质、地位、作用、方式、程序。一是突出对劳教审批活动检察监督的规定。明确检察机关参与劳教审批、所外执行、所外就医、提前解教、减期、延期等重大事项的呈报、审批程序，即凡涉及劳教执法的重大事项，在基层单位呈报有关主管部门审批前应告知检察机关，接受检察机关的监督。审批部门做出决定后，应将决定书副本抄送检察机关备案，以使检察机关及时掌握劳教机关的执法情况，适时进行检察监督。二是明确赋予检察机关一定的劳教检察监督权。首先，明确规定检察机关调阅案卷、调查取证的权力。检察机关对劳动教养审批有异议的，可以向当事人、有关组织调查，补充证据、保全证据，把好案件事实、证据关，使监督更有效、更有力。其次，赋予检察机关提出纠正劳教机关违法行为的权力。检察机关发现劳教机关审批、执行、管理教育活动等有违法情况的，应当通知有关部门和执行机关纠正，有关部门和执行机关应当纠正违法行为，并限期将纠正情况反馈给检察机关。对拒不执行纠正意见、检察建议的，应赋予检察机关一定的检察处分权作为保障，以避免使建议和纠正意见流于形式。有关部门和执行机关认为纠正违法通知有错误的，可以要求复议，如意见不被接受，还可以向上一级检察机关提请复核。三是明确规定对于检察机关认为劳动教养判决确有错误的，有权根据审判监督程序提出抗诉。

改进劳教审批检察监督的方式和手段。完善的劳教审批监督机制的建立，应当与劳教制度的变革同步进行。在当前劳教制度尚未作出重大变革前，在现有的法律法规层面上探索和实施对劳教审批活动的监督，是检察机关面临的紧迫任务。检察机关自身要对劳教检察工作给予准确的定位，合理配置检察资源，积极主动地探索监督途径，拓宽劳教法律监督渠道，采取同步监督和直接监督并用的做法，切实加大劳动教养检察监督力度。最高人民检察院已制定下发《人民检察院劳教检察办法》等规范性文件，各地检察机关应当在认真执行的基础上大胆探索、全面总结、不断完善。

一是建立监督机制，规范业务流程。首先，重点建立和完善劳动教养法律文书督促报送制度，督促劳教审批决定机关对作出的劳教决定文书及时报送同级检察机关审查。其次，确立提前介入、列席有关会议制度。公安机关对劳教案件实行聆询或者召开有关审议劳教案件的会议时，检察机关应当派员参加。通过提前介入、列席有关会议制度，及时掌握劳教案件的办理情况，对案件事实是否清楚、证据是否确实充分、程序是否合法、法律手续是否完备、是否符合劳教条件进行同步监督。在此基础上，与公安机关建立经常性的工作联系机制。再次，建立对所外执行的审查监督考察机制。须建立这样一套机制：检察机关对所外执行是否正确进行审查，对确有错误的，应当提出纠正意见；对居住地派出所所外执行的情况应当进行定期检察，对所外执行条件消失、应当撤销所外执行投进劳教场所执行的，应当提出纠正意见，督促撤销所外执行。

二是依法实施立案监督，纠正“以教代刑”等现象。检察机关驻所检察室在劳教人员入所时负责进行审查，认为其行为构成犯罪的，由监所检察部门向作出劳教决定的劳教管理委员会发出撤销劳教决定、追究刑事责任的书面检察建议，同时将检察建议和有关材料抄送原报送劳动教养的公安机关所在的审查逮捕部门，依法行使立案监督权。

三是实行经常检察与重点检察相结合。对劳教审批活动进行检察监督时，应当积极总结推广监所检察工作中经常检察与重点检察、日常监督与专项监督相结合的成功经验。通过听取情况介绍，深入实地调查研究，调阅卷宗和有关文件材料，参与案件审批、调查，进行个别谈话、受理申诉、控告和检举等各种形式积极主动开展监督，增强监督的实效。

作者单位：湖北省荆州市江北地区检察院 邮政编码：434110