随着我国依法治国和民主政治建设的进程，监狱刑罚执行的公正性日益受到广泛关注，特别是对罪犯的减刑、假释、保外就医等主要刑罚执行环节，已成为社会关注的热点、罪犯及其亲属关心的焦点和监狱执法的难点。要实现刑罚执行的公正必须从行罚执行基础性条件，即抓基层，树规范着手。分监区作为监狱的基本组成单位，是刑罚执行的前沿阵地。分监区工作水平的高低，直接关系到刑罚执行质量乃至监狱工作整体水平的优劣。近年来，安徽省监狱系统通过强化刑罚执行基础性工作，大力推行标准化分监区建设，促进了监狱的持续安全稳定，提高了刑罚执行能力和教育改造质量，构筑了刑罚执行工作新机制。本文试图通过对安徽省标准化分监区建设价值取向的探析，以期寻求提高监狱刑罚执行质量的有效途径。

一、安徽省标准化分监区建设之概况

1999年，安徽省监狱管理局把刑罚执行基础性工作摆到监狱工作优先发展的位置，实施了以全面加强基层基础工作，进一步规范民警执法执纪，狠抓民警的直接管理和强化罪犯行为矫治为主要内容的标准化分监区建设的战略措施。根据有关法律、法规制定了《分监区执法规范》、《三大现场管理规范》、《四室规范》（四室指分监区办公室、值班室、罪犯监舍、活动室）、《分监区警察工作日准则》、《罪犯改造行为日准则》（以下简称《三个规范》、《两个准则》），并在部分直属监狱进行试点。随后，沿着边试点边总结，边实践边完善的思路，逐步推开。2000年正式在全省监狱系统全面推行，于每年年末统一验收，达标一个验收一个，对验收合格的分监区按30%进行复查，实行末位淘汰。2004年，在考核中实行“标准化分监区星级制”。2006年，再度对《三个规范》、《两个准则》进行全面修订，使其日趋完善。

二、安徽省标准化分监区建设之特征

安徽省标准化分监区建设简而言之就是制定严密科学的工作规范、工作标准，严格要求分监区民警的执法、管理、教育罪犯工作按既定的规范、标准运作；罪犯改造活动符合准则要求。它具有诸多明显的特征：

(一)基础性

安徽省标准化分监区建设的基础性突出表现在基层、基础两个层面：基层主要是分监区；基础主要是执法公正。在刑罚执行的导向上，无疑将监狱工作重点放在了分监区，将监狱工作重心放在了执法公正。以执法为主线，将职责细化到分监区每一名民警，规范了民警的全部执法与管理活动；以民警的一日工作为主线，确立了从起床到就寝民警工作的时序与每个时段的任务；以每项工作为截面，细化要求，规范了分监区各项执法台帐。在刑罚执行中力求一个起码标准，在硬件建设中对“四室”凸显一个基本要求，从最基层夯实了执法工作的基础，初步建立了全方位、多层次的刑罚执行工作新体系。

(二)统一性

由于监狱的地理环境、经济发展水平千差万别，国家法律政策规定比较原则，弹性大，致使监狱管理宽严不一，监狱之间、监区之间、分监区之间民警的执法、管理、教育程序和要求不相一致，缺乏规范统一的标准。即使已创建达标的部、省级现代化文明监狱内部也存在着这样的问题，这不仅不利于执法，更不利于大范围的监督检查。尤其在当前监狱民警素质高低不均的情况下，必须制定一个统一的执法和管理标准与模式，标准化分监区建设的思路和实践正是适应这种客观需要应运而生的，它将分监区各种行之有效的管理方法进行整理、归纳，对分监区民警执法、罪犯的三大现场管理、四室设施要求以规范的形式予以统一，对民警一日工作、罪犯一日改造行为以准则化形式加以确定，形成了一整套系统的、统一的管理方式，即“五统一”：民警执法程序统一、内勤台帐统一、管理方式统一、罪犯行为养成统一、分监区四室设施统一。从而有效避免分监区之间民警执法、罪犯行为养成、环境治理等诸多基础工作标准不一的现象。

(三)程序性

严格和规范的执行程序，是刑罚执行机制的关键内容。程序是实体得以实现的保障,没有程序,实体不能自动实现。程序可以补充实体的不足，还可以纠正实体的偏失。我国几十年的监狱发展史，形成了行政管理色彩较为浓厚的监狱管理传统模式。在这种传统管理模式下工作的民警，容易沿袭经验做法，工作主观性强，随意性大。如在查处“四防”事故或有失司法公正问题时，当事人相互推诿，处理时难予分清责任，难以确定责任人。这与现代行刑思想所要求的监狱工作法治化、规范化、科学化不相适应。要解决这个问题就必须淡化行政管理色彩，强化制度管理，实现工作程序化。安徽省在标准化分监区建设中，就充分考虑到程序的重要性，在“用规范的程序引领公正的执法”理念引导下，严格和细化了刑罚执行的具体程序。对罪犯的考核奖惩、减刑、假释、保外就医以及民警的日行为等方面都规定了明确的程序。如对民警的交接班,规定了“四交清”,交清罪犯人数及出入监舍变动情况；交清值班期间发生的问题及处理情况;交清监舍钥匙、值班配具;交清值班登记和巡查记录，力争操作程序化。

（四）可操作性

《监狱法》的颁布，把监狱的执法活动纳入法制轨道，使监管、教育、生产各项工作的开展有法可依。但是，它并非完美无缺，也存在一些遗憾与不足。在制定程序上作为刑事执行法的《监狱法》在颁布不久，与之一脉相承的刑事实体法的《刑法》、刑事程序法的《刑事诉讼法》又作了多处修改和补充，在一定程度上影响了《监狱法》的稳定性，影响着《监狱法》的具体实施；在内容上法律条文较少、法规规定笼统、缺乏可操作性；另外，《监狱法》是从法律的角度对监狱工作，包括罪犯改造工作进行粗线条规定，不能作为罪犯改造工作管理体系的蓝本，管理科学与法律是有界线的。于是，监狱工作者寄望于与之配套的《监狱法实施条例》尽快出台。然而《条例》在《监狱法》颁布十多年之后,仍未出台。况且《条例》也不可能面面俱到,也只能就一些监狱法没有规定或规定不够具体的问题作进一步的规定或解释。因此，根据《监狱法》和其他相关法规制定一些规则来解决监狱工作实际操作性问题显得十分必要。安徽省监狱管理局针对这种现状，就基层分监区工作制定了《三个规范》、《两个准则》，做到尽可能量化、细化，具有明显的可操作性。

三、安徽省标准化分监区建设之功能

(一)行刑公正得到有效保证

行刑公正是指监狱机关及其警察对所有罪犯平等地依法适用法律，以确保刑罚对罪犯实际剥夺的部分准确无误地予以剥夺；法律规定罪犯应当享有的权益给予充分保障。行刑公正表现在关系到刑罚的变更、影响罪刑相当的减刑、假释上；也表现在不关系到刑罚的变更，但在一定程度上体现罪刑相当的罪犯处遇上。目前，在监狱行刑实践中，行刑公正未能得到彻底贯彻，主要由于法律规定的原则性和粗线条,在具体的运作中,很难掌握“度”的结果。罪犯间承受的实际剥夺和享有的权益存在很大差异，如刑期相等，在不同的分监区服刑的罪犯，他们会因服刑场所、管教宽严等不同，而实际承受的痛苦和享有的权利也大相径庭。甚至有极少数民警利令智昏，人为地制造行刑不公。安徽省标准化分监区建设大大地增强了执法工作的透明度，使执法工作由过去的弹性较多、随意性较多、间接环节较多现象向规范化、程序化、直接化方面转变，具有明显可操作性、统一性、程序性，有力地促进了分监区执法工作的法制化建设，在一定程度上抑制了行刑不公。

(二)刑罚执行的基本原则得以坚持

１、依法执行原则。

依法执行原则是监狱执行判决所确定刑罚必须遵循的基本办事规程，是刑罚执行工作的首要原则。根据这一原则，民警在罪犯收监与释放工作中，在办理罪犯减刑、假释、保外就医工作中，要严格遵守法律所做出的有关规定。安徽省标准化分监区的警察执法规范，综合了法律、法规对警察执法工作方方面面的要求，形成了较为系统完善的刑罚执行办法，涵盖了警察对罪犯从计分考核到行政、刑事奖惩，从罪犯入监到刑释，从罪犯起居到就寝管理上的全方位的要求，从一定意义上说，使刑罚执行工作进一步规范化、程序化、制度化。

２、有利于惩罚和改造原则。

惩罚与改造是监狱工作的目标，直接管理在惩罚和改造罪犯中具有重要作用。依法、严格、科学、文明管理的真正实现离不开监狱民警对罪犯的直接管理。安徽省标准化分监区建设从“有利于惩罚与改造”出发，既考虑到惩罚罪犯的需要，也考虑到改造罪犯的需要，加大了民警的直接管理力度，从罪犯起床、就餐、出工、劳动、收工、午间、工余时间、晚间等各个环节作出具体明确规定，要求民警深入罪犯的生活现场、生产现场、学习现场作全方位的现场监督、控管。做到“七亲自”（亲自吹哨起床、开启监舍门、整队带队、监督开饭、掌握学习、外出就诊、查号查铺）、“七到现场”（整队、开饭、学习、劳动、开会、会见、出操训练到现场）；确保24小时不断线、“三大现场”不离人。避免管理工作出现死角和漏洞，从而使那些混刑度日的罪犯或抗改分子无机可乘，无孔可钻。

(三)“创建”工作得到进一步深化

创建现代化文明监狱是新时期我国监狱工作的一项重大举措，对于推动我国社会主义监狱制度的完善和监狱事业的发展具有极其深远的意义。但是我国正处在社会主义初级阶段，到2050年才基本实现现代化；东西部地区的差距近年来不断扩大；监狱内部各单位之间发展也极不平衡，有相当数量的监狱地理位置比较偏僻，社会负担过重，资产负债率高，“监牢不牢，以房代墙”等等这些国情、省情、狱情因素的影响，创建工作在行动落实上出现了参差不齐的局面。有些监狱在文明管理、执法水平、改造质量上已达到相当水平，但在硬件建设上离现代化差距很大,从而对“创建”产生心灰意冷的情绪,影响了现代化文明监狱创建的进程。鉴于此，经济欠发达的安徽省清醒地认识到“创建”活动的长期性,提出“软件先行,硬件量力而行”；“先标准化，后现代化”的富有时代气息的策略，从扎实打好基础开始，走出了一条适合自己的“创建”之路──标准化分监区建设，推动着“创建”活动向纵深发展。

四、安徽省标准化分监区建设之障碍

(一)主观方面

实施之前：民警和罪犯存有疑虑。一些民警对“推标”工作认识不高，甚至存有抵触情绪。有的认为，现代化文明监狱或监区已经建成，再搞标准化分监区，多此一举；有的认为，过去的管理方法有效，轻车熟路，不愿接受新生事物，缺乏开拓精神和创新意识；还有的担心建设“标准化分监区”，严谨的程序和严格的要求必然会增加工作量。而部分罪犯也担心管理上会更严格，自由度会更小。

实施之中：基层分监区与机关职能部门压力不均。与监狱机关职能部门相比,分监区条件艰苦，责任重大，一些分监区民警自认为“吃亏”，存在不平衡心理。而且标准化分监区建设将监狱工作的重心前移至分监区，加强基层执法规范，加大直接管理力度，给分监区民警增添了一定的工作负荷和工作压力，致使他们的不平衡心理加剧。同时，由于标准化分监区建设的落脚点是“分监区”，机关职能部门的民警把标准化分监区建设定位于基层分监区，与自己不相关，自己只不过进行一下督促，组织几次检查而已，毫无思想压力，缺乏参与热情，袖手旁观的当起“评论员”或“裁判员”，出现了“分监区前面干，监区在边上看，责任底下担，成绩大家摊”的现象。

实施之后：争创达标与达标后要求不一。标准化分监区在争创时，监狱成立了推行标准化分监区建设领导小组，监狱、监区、分监区层层签订达标承包责任书，一级抓一级，一级对一级负责；达标后，一些单位层层放松，各项工作出现滑坡现象，甚至出现通过验收不久便发生罪犯脱逃报警事故，这不能不说明该分监区在达标后掉以轻心,在巩固达标成果上工作不力。

解决办法:一是加强引导，形成共识：通过标准化分监区建设，一方面提高民警的执法能力，向素质要警力；另一方面有效推动了刑罚执行的有序运转，提高了刑罚执行质量和罪犯的教育改造质量，进而促进监狱的安全稳定，必然减少民警的精力。二是切实提高分监区民警的待遇,使他们实实在在地感受到基层工作有前途，有干头；教育机关职能部门民警要有大局观念,树立为基层服务的指导思想；将标准化分监区向监区科室延伸，实行机关民警和分监区民警“成绩挂钩、责任相连”。三是要树立“达标无止境”的思想，正确认识“标准化”的标准是相对的，对于发展着的明天来说，是相对不足的或落后的。只有正确地认识“标准”，才能认识到“达标不为看”，才能做到争创达标与达标后要求一个样。

(二)客观方面

由于受监狱民警编制限制和监狱办社会挤占了相当一部分警力以及男监中的女警、女监中的男警不能直接从事管理罪犯等因素的影响，致使“工业监狱分监区警察配备不少于押犯8％，农业监狱分监区警察配备不少于押犯6％”的规定难于落实，基层警力不足成为一个普遍问题。标准化分监区建设中由于规范民警的执法、加强民警的直接管理和强化罪犯的行为养成，使本来警力不足问题更为凸现。分监区民警长期处于超体能、超负荷、超压力的工作状态之下，身心健康受到极大的影响，从而产生不满和厌战情绪，进而制约标准化分监区建设的长期发展。为此，既要科学核定编制、精简机关、充实基层；又要加快物防、技防建设，向科技要警力，缓解一线民警工作压力。

五、安徽省标准化分监区建设之启示

启示一：刑罚执行载体应如何创立。“罪犯生活卫生工作是一种物化了的刑罚执行工作”、是刑罚执行的有效载体已毋庸置疑；而安徽省标准化分监区建设通过夯实基层基础工作，规范执法行为，促进执法公正，提高刑罚执行质量，也是一种刑罚执行的有效载体。然而，在日常工作中普遍强调刑罚执行中最为关注的减刑、假释、保外就医等重点环节，忽略了刑罚执行的载体建设；安徽省标准化分监区建设正是发挥着载体作用，使惩罚与改造得以实现，进而确保刑罚执行的公正性，使刑罚执行工作更具有主体上的特定性、时空上的限定性、模式上的固定性。

启示二：经济欠发达地区监狱应如何“创建”。现代化文明监狱要求“软硬件兼强”，这对经济欠发达地区的监狱来说，“创建”在相当长的时期内是难以达到的。但也不能等闲视之，硬件不行，可以降低标准，量力而行，集中精力先抓软件建设；整体不行，先抓基础；现代化不行，先抓标准化，即所谓的“软件先行，硬件跟上”、“先基础后整体”、“先标准化分监区再现代化文明监狱”。

启示三：监狱工作应如何创新。创新才富有活力。监狱工作同样需要创新，需要体现与时俱进的精神，虽然刑罚执行工作规范性、程序性强，其严肃性不能创新，但管理工作可以创新，如我们在管理教育罪犯中，要通过不断解放思想，创新教育方法，活跃教育形式，丰富教育内涵，强化教育的治本功能，最终达到提高教育改造质量的目的。“三课”教育、“三分”工作、“三个延伸”分别也是不同时期监狱工作创新的产物，对提高罪犯改造质量、推动监狱事业的发展起到了一定的积极作用。安徽省标准化分监区建设是安徽省监狱工作创新的又一有益尝试，它把“创建”目标与监狱的实际、把整体工作与基础工作、把现代化文明监狱与标准化分监区有机地联系起来，具有深远的意义。

（本文作者：朱阳宇系安徽省马鞍山监狱党委秘书）